Riforma della Corte dei Conti: lo scudo sui soldi pubblici e il tramonto della colpa grave.

Dalla lotta alla "paura della firma" alla "patente di non punibilità": perché la nuova Corte dei Conti rischia di tutelare chi governa a discapito dei cittadini.

*Aggiornamento

Il 27 dicembre 2025 il Senato, con 93 sì, 51 no e 5 astenuti, ha approvato in via definitiva la riforma della Corte dei Conti, confermando il testo già votato dalla Camera e respingendo tutti gli emendamenti dell’opposizione. La legge entrerà in vigore con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.  L’Associazione Magistrati della Corte dei Conti ha criticato duramente la riforma, definendola “una pagina buia per i cittadini”, mentre il sottosegretario Mantovano ha sottolineato che non tutti i giudici contabili sono contrari al provvedimento. Il testo che segue illustra il testo del DDL approvato.

1 Premessa

Nella mia vita precedente ho collaborato per circa tre lustri con la Procura Regionale della Corte dei Conti della Basilicata e, vi assicuro, la lettura del DDL Foti (dal nome del primo firmatario Tommaso Foti, capogruppo di Fratelli d’Italia) mi ha fatto letteralmente sgranare gli occhi.

Ho eseguito per conto della Procura centinaia di accessi presso uffici pubblici – amministrazioni comunali, provinciali e regionali, enti regionali e sub-regionali – e ovunque abbia effettuato ispezioni ho trovato amministratori che lamentavano la “scomodità” della loro posizione. Quell’inconveniente, quel disturbo, era rappresentato della spada di Damocle che pende sul capo di ogni funzionario, dirigente, sindaco, presidente della Provincia, e via dicendo, quando decide di firmare un atto col quale si assume la responsabilità di spendere il denaro pubblico, ovvero i soldi delle nostre tasse.

Quando si parla di amministrazione del denaro pubblico, inevitabilmente si è portati a fare un parallelo con la cura che si pone in famiglia per far quadrare il bilancio, tra bollette, spese previste e impreviste.

Nel diritto civile (art. 1176 c.c.), in effetti, si parla di “diligenza del buon padre di famiglia” come parametro di riferimento generale per la valutazione della responsabilità di un amministratore che gestisce un’impresa: è la coscienziosità media, prudente e attenta che ci si può aspettare da una persona ragionevole in circostanze ordinarie.

Ma per soggetti con funzioni complesse, come amministratori, dirigenti, funzionari pubblici o pubblici amministratori, il criterio deve essere più elevato: non si valuta la semplice diligenza media, ma la diligenza richiesta dalla natura dell’incarico e dalle specifiche competenze connesse alla loro attività.

Questo cosa significa?

Significa che le azioni di un impiegato dello Stato non vengono valutate con un metro generico da “uomo/donna medio/a”: si valuta in base alla complessità, alle capacità professionali e alle responsabilità dell’incarico.

Dunque, quando l’attività è qualificata, è richiesto un grado di diligenza più rigoroso, notevolmente più aderente alle norme che regolano quel genere di attività amministrativa.

In altri termini, per un pubblico amministratore non è sufficiente comportarsi come un “buon padre di famiglia”, deve agire secondo un livello di diligenza, ovvero di coscienziosità, adeguato alla funzione pubblica esercitata, tenendo conto di competenze, rischi, obblighi normativi e interesse pubblico connessi all’atto amministrativo che, in ragione del suo ruolo, pone in essere.

Fatta questa doverosa premessa, per seguire meglio le mie considerazioni sul DDL Foti ho predisposto di seguito un piccolo glossario, una guida (molto) sintetica per comprendere i termini chiave che utilizzerò in questo post.

Naturalmente chi è a conoscenza del significato di “colpa grave”, può saltare direttamente al punto 3 e addentrarsi nell’esame del DDL Foti.

2 Piccolo glossario sulla Corte dei Conti

Corte dei Conti

È un organo dello Stato che:

• controlla come vengono utilizzate le risorse pubbliche

• verifica che la Pubblica Amministrazione spenda correttamente il denaro dei cittadini

• giudica, con un vero e proprio processo, i casi in cui si ritiene che ci sia stato un danno alle finanze pubbliche

Svolge quindi sia funzioni di controllo sia funzioni giurisdizionali (di giudice).

Giurisdizione della Corte dei Conti

La giurisdizione è l’ambito entro cui la Corte può esercitare il proprio potere di giudicare.

La Corte dei Conti giudica:

• i dipendenti pubblici

• gli amministratori o dirigenti pubblici

• chiunque gestisca o utilizzi fondi pubblici

Quando?Quando sono sospettati di aver causato danni economici allo Stato o ad altri enti pubblici.

Ha giurisdizione su:

• Stato

• Regioni

• Enti locali

• Enti pubblici

• Aziende pubbliche

• Società partecipate, in certi casi

Danno erariale

È il danno economico causato al patrimonio pubblico.

Significa:

• uno spreco di denaro pubblico

• una perdita dovuta a gestione scorretta

• un pagamento ingiustificato

• un mancato introito causato da negligenza

Esempi:

• un funzionario che firma spese illegittime

• un dirigente che non controlla appalti

• un amministratore che usa risorse pubbliche per fini personali

Il responsabile può essere condannato a risarcire il danno.

La Colpa grave

È un comportamento molto negligente.

Vuol dire:

• non aver rispettato doveri essenziali

• aver agito con disattenzione evidente

• aver violato regole che chi ricopre quella funzione dovrebbe conoscere

Non è un semplice errore: è una negligenza grave.

La colpa grave può portare a responsabilità davanti alla Corte dei Conti.

Quando ve ne fosse la necessità, il Procuratore può disporre la trasmissione del fascicolo alla Magistratura ordinaria affinché istruisca un fascicolo penale per individuare eventuali reati.

Il Dolo

Il dolo è l’intenzione consapevole di causare un danno o di commettere un illecito.

Significa che la persona:

• sapeva che stava causando un danno

• lo ha fatto volontariamente

oppure

• ha accettato il rischio che ciò avvenisse

Il dolo è più grave della colpa.

La Procura della Corte dei Conti

È l’ufficio che svolge le indagini. Ha il compito di:

• verificare se esiste un danno erariale

• raccogliere prove

• promuovere il giudizio davanti ai magistrati della Corte.

Come nel caso di “colpa grave”, quando ve ne fosse la necessità, il Procuratore può disporre la trasmissione del fascicolo alla Magistratura ordinaria affinché istruisca un fascicolo penale per individuare eventuali reati.

Chi può essere perseguito dalla Procura della Corte dei Conti?

Possono essere indagati:

• funzionari pubblici

• dirigenti

• amministratori locali

• politici

• dipendenti pubblici

• professionisti esterni che gestiscono fondi pubblici

• membri di società partecipate pubbliche (in certi casi)

In generale:

chiunque amministri, gestisca o utilizzi denaro pubblico.

Non riguarda i cittadini privati comuni, se non coinvolti nella gestione di fondi pubblici.

3 La “riforma Foti” della Corte dei Conti

Per spiegare in modo semplice e chiaro i punti nodali della riforma e le perplessità sollevate dai giudici contabili, ho indossato i panni di chi ha sentito parlare della riforma Foti e vuol capire di cosa si tratta. Perciò mi son posto alcune domande e ho provato a dare delle risposte osservando il campo attraverso la lente delle mie esperienze, senza trascurare i punti di vista di chi ha redatto il testo del DDL (la maggioranza al governo) e di chi lo contesta (la magistratura contabile e diversi esperti del settore).

D: In cosa consiste la riforma Foti della Corte dei Conti?

La riforma della Corte dei Conti, contenuta nel DDL Foti, rappresenta un intervento profondo sulla magistratura contabile italiana.

L’obiettivo dichiarato della maggioranza è combattere la cosiddetta “paura della firma” e rendere più efficiente la Pubblica Amministrazione, mentre i critici e l’Associazione Nazionale Magistrati Contabili temono un indebolimento dei controlli sulla spesa pubblica.

Ecco i punti cardine della riforma approvata alla Camera nell’aprile 2025:

1. Responsabilità Erariale e “Scudo Erariale”

Il punto più discusso riguarda la limitazione della responsabilità per colpa grave.

• Stabilizzazione dello scudo: la riforma punta a rendere strutturale l’esclusione della responsabilità per “colpa grave” per i fatti commissivi (le azioni), limitandola al solo “dolo” (la volontà deliberata di causare un danno).

• Definizione di colpa grave: viene introdotta una tipizzazione più stretta della colpa grave, legandola a casi specifici come il palese travisamento dei fatti o l’omissione di atti obbligatori (questo è uno dei punti più contestati dai giuristi, poiché definire per legge cosa sia “grave” sottrae discrezionalità al giudice, rischiando di rendere lo scudo ancora più ampio di quanto appare).

• Tetto al risarcimento: il danno risarcibile dal funzionario viene limitato a un massimo di due annualità del trattamento economico lordo, introducendo una specie di “paracadute economico” per i dipendenti pubblici.

2. Controllo Preventivo e Silenzio-Assenso

Per accelerare i cantieri, specialmente quelli legati al PNRR:

• Tempi certi: la Corte ha 30 giorni per pronunciarsi sulla legittimità degli atti. Se non risponde entro questo termine, scatta il silenzio-assenso.

• Esonero di responsabilità: se un atto supera il controllo preventivo o se scatta il silenzio-assenso, il funzionario è automaticamente esonerato da responsabilità erariale per colpa grave.

• Parere facoltativo: gli amministratori possono chiedere pareri preventivi alla Corte su atti complessi per “mettersi al sicuro” da future contestazioni.

3. Riorganizzazione della Corte

La riforma prevede un drastico cambiamento nell’architettura dell’organo:

• Centralizzazione della Procura: si va verso una riduzione del potere delle procure regionali a favore di una struttura più centralizzata a Roma, per garantire una maggiore omogeneità nelle azioni legali.

• Riduzione delle sezioni territoriali: il testo iniziale prevedeva un forte taglio delle sedi regionali (ridotte a 6 macro-aree), ma a seguito di forti proteste sindacali e dei magistrati, l’orientamento si è spostato verso il mantenimento di presidi territoriali pur centralizzando le funzioni di coordinamento.

4. Sanzioni per i ritardi

A fronte delle tutele per i funzionari, la riforma introduce sanzioni pecuniarie per chi causa ritardi ingiustificati (superiori al 10% del tempo previsto) nella realizzazione dei progetti PNRR.

Il provvedimento è stato approvato in prima lettura alla Camera nell’aprile 2025 ed è passato all’esame del Senato.

D: Dunque la Corte dei Conti diventa un organo che distribuisce “patenti di non punibilità” agli amministratori pubblici?

L’espressione “patente di non punibilità” è proprio una delle critiche più forti rivolte alla riforma dai magistrati contabili e dalle opposizioni.L’idea di fondo è che, se un atto viene “bollato” preventivamente dalla Corte (o se passa per silenzio-assenso), il funzionario riceva una sorta di immunità diplomatica amministrativa.

Tuttavia, per capire se sia davvero così, bisogna distinguere tra l’intento politico e il meccanismo tecnico.

Perché viene vista come una “Patente”

I critici sostengono che la riforma trasformi la Corte dei Conti da “cane da guardia” a “notaio consenziente” per tre motivi principali:

1. L’effetto esimente del controllo: se la Corte dà il via libera a un atto in sede di controllo preventivo, quel documento diventa “intoccabile” per colpa grave. Il funzionario può essere perseguito solo se si dimostra il dolo (ovvero che ha agito con la specifica volontà di truffare lo Stato), una prova molto difficile da ottenere in tribunale, sebbene sia vero che provare l’intenzionalità sia complesso, la giurisprudenza contabile ha elaborato nel tempo il concetto di “dolo contrattuale“ o professionale, che non sempre richiede la prova di una “truffa” ma la consapevolezza di violare un dovere. La riforma Foti cerca di restringere anche questa interpretazione.

2. Il rischio del Silenzio-Assenso: se la Corte, per mancanza di personale o mole eccessiva di lavoro, non risponde entro 30 giorni, l’atto si considera legittimo. Questo “scudo automatico“ è ciò che più spaventa chi teme sprechi di denaro pubblico, poiché l’impunità scatterebbe per inerzia burocratica, non per un controllo effettivo.

3. La “Consulenza-Scudo”: gli amministratori possono chiedere pareri preventivi. Se si conformano al parere ricevuto, sono protetti. Questo rischia di spostare la responsabilità delle decisioni politiche e gestionali sulle spalle della Corte, che diventerebbe un “co-gestore“ della cosa pubblica invece di un controllore esterno.

La difesa della maggioranza: “Certezza, non impunità”

Dall’altra parte, i sostenitori del DDL Foti (e molti sindaci di ogni schieramento politico) rifiutano la definizione di “patente di non punibilità”.

La loro tesi è che:

• Contro la paralisi: senza queste garanzie, i funzionari pubblici tendono a non firmare nulla per timore di essere trascinati in processi decennali per errori formali (la colpa grave), bloccando di fatto il PNRR e le opere pubbliche.

• Non è un’amnistia: il dolo resta sempre punibile. Se un amministratore ruba o favorisce intenzionalmente un amico, la riforma non lo protegge affatto.

• Responsabilità manageriale: la riforma introduce un tetto al risarcimento (2 annualità di stipendio) per evitare che un errore umano rovini la vita economica di un dipendente pubblico, equiparando la sua responsabilità a quella dei manager privati.

In estrema sintesi:

• per il Governo è uno strumento di certezza del diritto per far ripartire i cantieri;

• per la Magistratura contabile è una rinuncia dello Stato a perseguire chi gestisce male i soldi dei cittadini.

D: In buona sostanza la Corte dei Conti non sarà più un sistema di controllo a favore dei diritti dei cittadini, ma a favore dei politici. È così?

Questa è esattamente la domanda al centro dello scontro istituzionale. La risposta dipende da quale “missione” si attribuisce alla Corte dei Conti.

Il cambio di prospettiva

Per semplificare, possiamo dire che la riforma sposta l’asse della Corte da “Organo di garanzia del cittadino” (che punisce chi spreca risorse pubbliche) a “Consulente per l’efficienza politica” (che aiuta a spendere in fretta).

Ecco come cambiano i rapporti di forza secondo i critici e secondo i sostenitori:

a. Perché sembrerebbe a favore dei politici (la critica)

L’Associazione Magistrati Contabili e molti costituzionalisti sostengono che i cittadini perdano tutele fondamentali:

• Chi paga il danno? - Se un amministratore spreca milioni per colpa grave (negligenza o imperizia) ma è protetto dallo scudo, quel danno non viene risarcito. Il “buco” in bilancio rimane e viene ripianato con le tasse di tutti. In pratica, il costo dell’errore si sposta dal patrimonio del politico a quello del cittadino.

• Presunzione di buona fede - La riforma stabilisce che, se un atto politico è vistato dai tecnici, la buona fede del politico è presunta. Diventa quasi impossibile condannare un sindaco o un assessore, poiché potranno sempre dire di essersi fidati degli uffici.

• Effetto deterrente nullo - Se il risarcimento massimo è di due anni di stipendio ed è coperto da assicurazione, il politico non ha più un reale timore economico nel prendere decisioni rischiose o superficiali con il denaro pubblico.

b. Perché sarebbe a favore dell’interesse pubblico (la difesa)

Il Governo e i firmatari (come Foti) ribaltano il ragionamento:

• Il danno dell’inerzia - Il “diritto del cittadino” non è solo che non si sprechino soldi, ma anche che i servizi vengano realizzati. Se la “paura della firma” blocca un asilo nido o una ferrovia PNRR, il cittadino subisce un danno enorme (mancanza di servizio) che spesso è superiore al costo di un eventuale piccolo spreco o errore amministrativo.

• Amministrare non è un crimine - La tesi è che non si possa governare con la costante minaccia di processi contabili per ogni decisione complessa. Dare “certezza” al politico significa permettergli di agire e produrre risultati per la comunità.

c. Il parere della Corte Costituzionale

È interessante notare che la Consulta (Sentenza 234/2024) ha riconosciuto che la “paura della firma“ è un problema reale e che il legislatore può limitare la responsabilità, ma ha anche ammonito che questo non deve tradursi in una “irresponsabilità indiscriminata”.

In conclusione

La riforma punta a trasformare la Corte in un ente che “accompagna” la politica per evitare che si blocchi, ma il prezzo pagato è la rinuncia a perseguire chi gestisce i soldi pubblici con grave negligenza.

D: Ma, in effetti, cosa succede dopo la riforma?

Fin qui abbiamo visto le posizioni del Governo, che ha proposto la riforma, della Magistratura contabile e degli ermellini.

Per capire come cambia la situazione con la Riforma Foti (DDL Foti), possiamo analizzare un caso ipotetico ma molto frequente: la costruzione di una nuova scuola finanziata dal PNRR.

Analizziamo un esempio concreto: prendiamo il caso di un appalto PNRR, per vedere come si applicherebbe lo “scudo” rispetto a prima.

Ecco il confronto tra il “prima” e il “dopo” la riforma per un amministratore pubblico (ad esempio un Sindaco o un Dirigente tecnico).

Caso Concreto: Appalto PNRR per una nuova Scuola

• Problema: Durante i lavori, sorge la necessità di una variante in corso d’opera (cioè una modifica al progetto originale) che fa lievitare i costi del 20%.

• Il dubbio del funzionario: “Se firmo questa variante, rischio che la Corte dei Conti mi accusi di colpa grave (es. per non aver previsto prima quel problema o per aver accettato un listino con prezzi troppo alti) e mi chieda di risarcire milioni di euro di tasca mia?”

a. Prima della Riforma (Sistema Tradizionale)

In passato, il funzionario si trovava in una posizione di grande rischio:

• Responsabilità ampia: poteva essere condannato sia per dolo (volontà di sbagliare) sia per colpa grave (negligenza, imprudenza o imperizia ingiustificabile).

• Controllo successivo: la Corte dei Conti interveniva quasi sempre dopo che il danno era fatto, magari anni dopo, aprendo una vertenza (un fascicolo che nel procedimento penale corrisponderebbe al “modello 21”).

• Effetto: per paura di un processo contabile che poteva distruggere il suo patrimonio personale, il funzionario spesso non firmava la variante, bloccando il cantiere per mesi in attesa di pareri legali infiniti.

b. Con la Riforma Foti (il nuovo “Scudo erariale”)

Con le nuove regole, lo scenario cambia radicalmente a favore della velocità (e della protezione dell’amministratore):

• Lo Scudo Erariale: se il funzionario firma la variante, non può più essere perseguito per “colpa grave” per le sue azioni. Viene condannato solo se la Procura dimostra il dolo (ovvero che ha intascato una mazzetta o ha favorito intenzionalmente un amico). Se ha agito con negligenza o leggerezza, lo Stato (e quindi il cittadino) pagherà il danno con le proprie tasse, ma lui è al sicuro.

• Il Controllo Preventivo (la cosiddetta Patente): il funzionario può inviare l’atto della variante alla Corte dei Conti prima di firmarlo e

  • se la Corte risponde “OK”, il funzionario è immune da responsabilità;

  • se la Corte non risponde entro 30 giorni, scatta il silenzio-assenso. Cioè l’atto è considerato valido e il funzionario riceve automaticamente lo “scudo” per colpa grave.

• Tetto al risarcimento: anche se venisse condannato, il funzionario non rischierebbe più tutto il suo patrimonio. La riforma prevede che non possa pagare più di due anni del suo stipendio lordo.

In sintesi: Cosa cambia per il cittadino?

Con la riforma Foti, nell’esempio della scuola, la variante verrebbe firmata quasi certamente in tempi brevi. Il politico ottiene l’opera finita e l’immunità giudiziaria (salvo che emerga la corruzione del dipendente pubblico), ma il cittadino perde la possibilità di vedere rimborsato lo Stato se quel denaro è stato speso male per sciatteria o incompetenza dell’amministratore.

4 Conclusioni

Se mettiamo insieme tutti i tasselli, la sensazione è netta: con la riforma Foti lo Stato arretra nella tutela del denaro pubblico e avanza invece nella protezione di chi lo gestisce in nostra vece.

L’equilibrio si sposta, ancora una volta, a sfavore del cittadino-contribuente, che resta l’unico soggetto sempre e comunque chiamato a pagare il conto degli errori altrui. Se la colpa grave smette di essere realmente sanzionabile, la responsabilità amministrativa diventa un’ipotesi quasi teorica e la Corte dei Conti appare sempre meno come un baluardo a difesa della legalità finanziaria e sempre più come un organismo che “accompagna” la politica attenuandone i rischi.

Ciò che inquieta maggiormente è che questo non sembri un episodio isolato, ma un pezzo di una strategia più ampia: ridisegnare i contrappesi istituzionali per rendere meno incisivi i controlli su chi governa.

E qui il pensiero corre inevitabilmente alla riforma sulla separazione delle carriere nella magistratura ordinaria. Il timore, tutt’altro che infondato, è che si voglia replicare anche in quell’ambito un modello in cui l’indipendenza dei giudici venga progressivamente erosa e il potere esecutivo si ritagli spazi sempre più ampi di influenza.

Se così fosse, saremmo davanti a una trasformazione silenziosa ma profonda: dalle garanzie per i cittadini alle garanzie per chi detiene il potere.

E quando questo accade, la democrazia non muore tra gli applausi, per dirla con una citazione per cinefili (*), ma tra norme presentate come riforme presentate come necessarie ed efficienti.

Con una costante: a perdere, alla fine, siamo sempre noi.

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(*) La citazione è una frase pronunciata da Padmé Amidala (interpretata da Natalie Portman), un personaggio del film Star Wars Episodio III – La Vendetta dei Sith (2005). La frase originale è "So this is how liberty dies... with thunderous applause"

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